Antonio Roque Citadini (*)

A matéria está na ordem do dia: a questão da eliminação do déficit público, e é obra para os administradores das três esferas do Poder Público: federal, estadual e municipal. E o problema deve ser atacado em muitos campos.

Não pode haver ilusão: a participação das Administrações Municipais é de fundamental importância no contexto geral para se obter o equilíbrio das contas públicas do país, como um todo, e que é, neste instante, necessário, imprescindível e inadiável.

E creio oportuno, neste ponto, relembrar, aqui, que a recente Emenda Constitucional nº 19, de junho do corrente ano - a chamada Reforma Administrativa, incluiu entre os princípios da Administração Pública, que já eram exigíveis nos três níveis da organização política do país - os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (art. 37) aos quais, no capítulo dos Tribunais de Contas se acrescenta o da economicidade (art. 70) -, também o da "eficiência", que, entendendo com o da "economicidade", requererá dos governantes e administradores públicos, maior rigor no trato da coisa pública e especial atenção para a relação "custo/benefício".

Em contrapartida, também com maior rigor terá que se efetuar a fiscalização da aplicação dos recursos públicos - tarefa precípua dos Tribunais de Contas.

O Tribunal de Contas do Estado tem envidado todos os esforços no sentido de, com sua ação fiscalizadora, levar os Municípios a adotarem os princípios da disciplina orçamentária, nos dois aspectos - o das receitas e o das despesas.

As reformas estruturais, de ordem constitucional e legal, em andamento, buscam sem dúvida obter a austeridade administrativa.

E, diante e para fazer face à conjuntura econômica-financeira mundial que, no mundo globalizado de hoje, repercute intensa e inevitavelmente em todos os países - inclusive no nosso - a obtenção da austeridade administrativa passa pelo equilíbrio das contas públicas, pela equivalência entre os recursos arrecadados e os dispêndios da Administração Pública, senão pelo superávit.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, tem consciência de que se antecipou às atuais exigências, pois de longa data tem exigido dos Municípios, entre tantas outras práticas de boa administração, a eliminação do déficit orçamentário - cuja ocorrência, até mesmo como fato isolado, tem levado à emissão de parecer desfavorável à aprovação das respectivas contas anuais.

Esta preocupação com o déficit nas Contas Municipais foi inicialmente minha e seu efeito pedagógico e de alerta aos Administradores dos Municípios remonta a 1996 quando este Tribunal apreciava contas de 1994 e passou a emitir parecer desfavorável à aprovação em casos injustificados de déficit elevado. E a seguir provoquei estudos sobre o déficit orçamentário e seu impacto na avaliação das contas anuais do Governador e Prefeitos, no processo TC-31.604/026/96, relatado pelo eminente Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues e apreciado em sessão de 9.3.97 pelo E. Tribunal Pleno, cujas conclusões passaram a orientar a análise das contas anuais na avaliação de eventual déficit, para efeito de emissão do parecer prévio. De antiga data venho retomando o assunto, em artigos e palestras que seria fastidioso enumerar.

Tenho insistido na questão da necessidade de os Municípios disporem de fontes adequadas de arrecadação e de efetivamente realizarem suas receitas. E tenho alertado para o perigo imediato e potencial das concessões de incentivos e anistias fiscais que comprometem não só o presente como o futuro dos nossos Municípios, ao contrário do objetivo a que se visava.

E isto se soma ao problema que já se tornou crônico, mas que está chegando à sua "hora da verdade" - o dos Municípios inviáveis.

De fato, vivemos a evidência da criação de Municípios sem que se tivesse levado em conta sua capacidade de arrecadar, vale dizer de prover os recursos necessários para terem vida própria.

Esse fato, aliado a uma inadequada concentração do poder impositivo nos níveis federal e estadual, conduziu grande número de municípios a uma situação de verdadeira penúria e extrema dependência de redistribuição de recursos para completar o seu quadro orçamentário.

É sabido que o grau de dependência em relação aos recursos transferidos por força do FPM e ICMS é muito elevado. E é justamente o sistema de transferências constitucionais (participações e fundos) que cria vínculos de dependência que se refletem nas finanças municipais, porque qualquer problema na economia federal ou estadual, com quedas nas respectivas arrecadações, repercute nas transferências para os municípios, que deixam de receber recursos não só esperados, mas componentes essenciais dos seus orçamentos.

Como a maioria, senão a quase totalidade das despesas municipais é inevitável, a conseqüência será o desequilíbrio das finanças locais, o déficit de execução orçamentária e o déficit financeiro.

Se o Município nas Constituições republicanas anteriores à atual já era peça importante na estrutura da Federação brasileira, recebendo competências próprias e alguma discriminação de rendas, além de alguma participação no produto da arrecadação de certos impostos federais e estaduais, muito mais relevante é o papel do Município sob a Constituição de 1988, em que as comunas passam a integrar expressamente a Federação, juntamente com os Estados e Distrito Federal (arts. 1º e 18).

Em conseqüência, os Municípios receberam extenso e detalhado tratamento constitucional, com competências privativas ou em colaboração com o Estado e a União alargadas, sendo inclusive dotados de verdadeiro poder constituinte derivado, ainda que condicionado pela observância dos princípios constitucionais obrigatórios (art. 29).

Nessa linha de autonomia, o Constituinte de 1.988 atribuiu aos Municípios competências tributárias próprias (arts. 30, III, 45, III e art. 156), e participações no produto da arrecadação de impostos da União (art. 158, I e III), e em impostos estaduais (art. 158, III), bem como no repasse do Fundo de Participação dos Municípios (arts. 115, I, "b") e participação dos Municípios do Estado nos recursos que este receber por conta de sua participação no produto da arrecadação do imposto federal sobre produtos industrializados (art. 159, III).

Mas, em contrapartida, é muito ampla a esfera de obrigações de prestação de serviços públicos essenciais, que ficou por conta dos Municípios, no campo da educação, saúde, transportes, assistência social - não é o caso de detalhá-los aqui.

O problema agravou-se, como é sabido, com o surgimento generalizado de novos municípios, nos últimos anos, além dos criados em épocas anteriores e que já enfrentavam dificuldades quase insuperáveis.

Neste particular, a Emenda Constitucional nº 15, de 1996 deu nova redação ao § 4º do artigo 18 da Constituição de 1988, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. Importa observar que isto, agora, só pode ocorrer dentro do período determinado por lei complementar federal, impedindo a influência de campanhas eleitorais, mas de acordo com lei estadual e dependendo de consulta prévia mediante plebiscito, às populações dos Municípios, que só pode ser realizada "após a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei".

Sabe-se que após a Constituição de 1988, leis complementares estaduais foram pouco rigorosas nas exigências para criação de novos municípios - geralmente pela autonomização de distritos - acrescendo-se que no plebiscito eram consultadas apenas as populações interessadas - ou seja, dos próprios Distritos e não do Município como um todo.

Já, pela Emenda nº 15, a consulta passa a abranger todos os eleitores do Município, e não apenas do Distrito que se quer autogerir. É óbvio que isto dificultará, doravante, o surgimento de novos municípios.

Mas a porta aberta pela redação original da Constituição de 1988 permitiu a criação de várias centenas de Municípios que se revelaram inviáveis, em todo o país.

Sob a Constituição de 1967, a Lei Complementar Federal nº 1, de 9.11.67, exigia, entre outros requisitos, população superior a 10.000 habitantes, ou não inferior a 5 milésimos da existente no Estado, e eleitorado não inferior a 10% da população. Atualmente, no Estado de São Paulo, a Lei Complementar nº 651, de 31.7.90, não exigiu um número mínimo de população, mas apenas um mínimo de 1.000 eleitores. E bastam 100 eleitores da área que se deseja emancipar, por exemplo, de um Distrito, para desencadear o processo perante a Assembléia Legislativa, sendo considerada favorável a consulta plebiscitária se obtiver a maioria dos votos válidos, tendo votado a maioria absoluta dos eleitores. Ou seja, na melhor hipótese em um Distrito com 1.000 eleitores, precisariam votar validamente 501, dos quais bastavam 251 para aprovar a criação do novo Município! E, provavelmente, gerar a inviabilidade imediata e futura.

Em conseqüência, e considerando-se também os Municípios criados anteriormente, pode-se dizer que segundo o recenseamento de 1996, existem no Estado, 40 Municípios com população de até 3.000 habitantes, sendo 14 deles com menos de 2.000 e 5 abaixo de 1.500. Considerando o eleitorado em 1998, há 39 municípios com menos de 2.000 eleitores.

Ora, com esses números, com que população economicamente ativa podem contar esses Municípios? E assustadoramente mínimo será o número de contribuintes. À toda evidência não conseguirão produzir atividade econômica suficiente, muitas vezes não gerando receitas sequer para cobrir o custo da estrutura político-administrativa, quanto mais para a prestação de serviços essenciais à população, no campo da educação, saúde, transporte, assistência social e outros serviços públicos que os munícipes esperam do seu governo local. Ficam na dependência de repasses de verbas estaduais e federais.

Na ordem prática, geram-se problemas para os dois Municípios : o antigo que perde território, população e empresas e outras fontes de trabalho e receitas e fica com um quadro de funcionários excessivo (embora se desonere de algumas obrigações), e o novo que muitas vezes não disporá da atividade econômica e população apta a produzir a arrecadação necessária para a manutenção da estrutura dos Poderes Executivo e Legislativo e prestação de serviços públicos.

Daí a importância do novo requisito, criado pela Emenda nº 15, da necessidade de elaboração e publicação, antes do plebiscito, dos Estudos de Viabilidade Municipal.

Isto, entre outras exigências, implica principalmente, na viabilidade econômica, vale dizer, na possibilidade de dispor de fatos geradores de tributos e de efetivamente arrecadá-los.

É óbvio que há quem sustente que os critérios para criação de novos municípios (por autonomização de distritos, ou fusão) não devem ser os de viabilidade, mas meramente políticos, como reação à inadequada gestão político-administrativa a que estavam submetidos.

Creio que, até agora, quase sempre prevaleceram razões, reações e critérios mais passionais do que lógicos, com a vontade de auto-determinação obscurecendo a percepção das futuras responsabilidades dos munícipes de contribuírem pecuniariamente para a sustentação da nova comuna.

O fato é que hoje nos deparamos com várias centenas de municípios, em todo o país, quase absolutamente inviáveis. A solução, ainda que dolorosa, seria voltar à condição anterior, a fusão. Não é auspicioso, nem agradável chegou a esta conclusão, mas parece que se caminha nessa direção, a menos que se encontre solução adequada para aumentar a arrecadação municipal, conter os gastos e obter o equilíbrio das contas públicas.

Porque a capacidade de arrecadação é um fato demográfico, econômico e social, uma pequena comunidade pode não ter condições de gerar, ela própria, atividades econômicas que propiciem as receitas necessárias. E a participação no produto da arrecadação em impostos federais e estaduais depende, sobretudo, da arrecadação decorrente da atividade geradora no território do próprio município.

Repito que os municípios precisam ter um patamar mínimo, razoável de arrecadação própria, para que possam receber fundos federais. Isto certamente apontará muitos municípios como inviáveis e a solução dificilmente poderá ser outra senão a fusão, aprimorando-se a estrutura político-administrativa, de modo que todos os distritos recebam adequada prestação de serviços públicos e não tenham maiores motivos para reclamar de eventual perda de autonomia. Sei que não é fácil, e que o assunto é traumático.

Não se deve ser contrário, em tese, à criação de novos Municípios. Porque países melhor administrados e mais desenvolvidos do que o nosso têm grande número de municípios.

O que desejo ressaltar é que um município precisa ter condições próprias de sobrevivência. Se uma comunidade, mesmo com apenas um ou dois milhares de habitantes tem, no seu espaço físico, condições de gerar receitas para manter a sua organização política e administrativa de prestação dos serviços essenciais, nada deve impedir a realização de seus anseios por autonomia.

O que não pode ocorrer é organizar um município só para receber repasses federais e estaduais.

Não somos contra a criação ou manutenção de municípios, mas estes têm que caminhar com os seus próprios recursos - não podendo aqueles repasses constituir o seu suporte financeiro principal. Precisa gerar receitas próprias e adequar suas despesas à capacidade de arrecadar.

As grandes diversidades e disparidades entre os municípios não permitem apontar soluções uniformes para todos, no sentido de ampliar a arrecadação.

Como o principal imposto municipal é o IPTU, sua imposição deve basear-se em adequado e razoável mapa de valores, e a política de concessão de isenções deve ser absolutamente criteriosa, porque muitas vezes uma medida geral de cunho social pode abranger munícipes que teriam capacidade contributiva.

Os tributaristas, de modo geral, recomendam especial atenção ao ITBI "inter vivos" (imposto de transmissão de bens imóveis) e, mais uma vez, ressalta a importância do mapa de valores, para adequada atribuição do valor venal dos imóveis, base da incidência daquele imposto. Também o Imposto Sobre Serviços (ISS) deve ser adequadamente lançado e fiscalizado.

Não posso deixar de citar três fatos recentemente noticiados por órgãos da Imprensa sobre a questão das receitas municipais.

O município de Franca ("Diário Popular" de 30 de outubro) está, por lei, concedendo anistia fiscal a 25.000 devedores de impostos municipais, principalmente do IPTU e ISS que são, justamente, os dois mais importantes tributos próprios.

Observe-se que a concessão de anistias fiscais, perdão de débitos, desestimula o pagamento tempestivo de tributos, na expectativa de que dali a algum tempo nova anistia ocorrerá. E é um castigo para os que cumpriram o dever cívico de contribuir para a manutenção de sua própria comunidade.

Não importa que o total da dívida perdoada seja de 120 mil reais e que ficaria mais onerosa a cobrança judicial. O que assusta é que se tenha deixado chegar a este ponto, desde 1994. Mas a notícia é mais preocupante, porque procura-se justificar que o valor anistiado de 120 mil reais é pequeno perto do total da dívida ativa (tributos não pagos pelos contribuintes) que é de 15 milhões de reais. É este valor - e ter-se chegado a ele - o que mais assusta! E ainda não é tudo! Fica-se sabendo que o valor anual do ISS atualmente pago por advogado é de dois reais e quarenta centavos, e que um cabeleireiro pagava quase vinte vezes mais.

Mas há também alguma luz no fim do túnel: diversas medidas tributárias estão sendo tomadas, haverá um aumento de 10% no IPTU, reestruturação do ISS, extinção do desconto de 60% do IPTU dos contribuintes que moram no próprio imóvel (embora deva observar que países desenvolvidos adotam esse IPTU diferenciado, menor para o imóvel ocupado pelo próprio dono e maior para o alugado), fim da isenção desse imposto para os aposentados que têm mais de uma casa. Parece que Franca está agora no caminho certo, corrigindo injustificáveis anomalias.

O mesmo jornal traz notícia sobre São José do Rio Preto, pela qual se fica sabendo que o IPTU, a partir de 1999, terá valor mínimo de 120 reais, quando, atualmente, existem contribuintes que pagam entre 20 e 40 reais. A planta genérica de valores apresenta graves distorções, como, por exemplo, valores venais muito próximos, em bairros nobres e na periferia da cidade. O Secretário de Planejamento, que se baseia em estudos de mercado pela Associação Regional dos Administradores de Imóveis, declara que há atualmente uma desatualização de pelo menos 15 anos entre o valor venal considerado para cálculo do imposto e o valor real do imóvel. Basta o fato, não me parecendo necessário acrescentar qualquer comentário!

Um último assunto - este noticiado na carta semanal O PREFEITO, de 15 de outubro. Franca e Barretos terão equipamentos eletrônicos para fiscalizar o trânsito - o que, diga-se, é medida correta - estando em curso a realização de "licitações para adquirir esses "espiões" que já operam em Campinas e na Capital", diz a publicação, que a seguir acrescenta: "os assessores das prefeituras garantem que, com os novos equipamentos, aumentará a arrecadação municipal de multas", havendo uma expectativa de mais 40%.

É de louvar a preocupação com a segurança no trânsito, mas devo lembrar que esta não é uma fonte adicional de receitas para qualquer despesa municipal, pois o artigo 320 do novo Código de Trânsito Brasileiro dispõe que "a receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito".

Nesta matéria é preciso cautela, pois tal receita dificilmente poderá atender outras despesas que não as exclusivamente permitidas pelo Código, onde não se admite, por exemplo, as despesas com obras públicas, nem mesmo viárias e outras.

Aqui ficam, pois, diversas questões para reflexão por parte de governantes, parlamentares e administradores públicos.

(*) Antonio Roque Citadini é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado e autor dos recentes livros "Comentários e Jurisprudência Sobre a Lei de Licitações Públicas" e "Controle Externo da Administração Pública", ambos da Ed. Max Limonad.

 

(Diário Comércio & Indústria, DCI, 24 e 25-11-1998, pp. 4)