DÉFICIT PÚBLICO NOS MUNICÍPIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES
Antonio Roque Citadini *
O anúncio de déficit zero feito pelo presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton, com a pompa característica do marketing norte-americano, e o exemplo oferecido pelo Governo do Estado de São Paulo, que em dois anos reduziu seu déficit orçamentário de 17,86% para 0,01%, levam-nos a refletir sobre o déficit público – o fantasma que, segundo o pensamento econômico predominante de hoje em dia, é um dos grandes culpados, senão o maior deles, pelas dificuldades econômicas das nações.
Em termos gerais, déficit público é a situação de os governos gastarem mais do que arrecadam, segundo um determinado período de tempo ou exercício. Boa parte dos economistas diz que o déficit público gera a emissão de moeda e, portanto, a inflação e o conseqüente desarranjo do sistema produtivo. Déficit municipal, auxílio estadual, socorro nacional e, afirmam esses economistas, o processo acaba desembocando nas máquinas da Casa da Moeda.
A princípio, o déficit orçamentário realmente é pernicioso, mas não só isso – e nem sempre se pensou assim. A Grande Depressão Mundial de 1929/33, por exemplo, foi resolvida por gastos políticos deficitários. Além de evitar e atenuar desempregos, o déficit contribuiu em diversos países para a criação de infraestrutura econômica, financiando estradas de ferro e de rodagem, usinas de energia elétrica, de aço, de petróleo, etc.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem essa visão. Procura qualificar o déficit antes de dar os seus pareceres. Há os gastos que maculam irremediavelmente a gestão fazendária do administrador público, mas há também despesas que apresentam resultados econômicos positivos, através da queda do passivo (quitação de dívidas, por exemplo) e aumento do ativo (construção de escolas e unidades de saúde), além da correta aplicação dos 25% da Educação e do respeito ao teto de 60% das receitas correntes com o pessoal, a título de exemplos.
Os fatores atenuantes, entretanto, perdem força à medida em que o déficit supere a casa, por exemplo, dos 10%, quando então passa a revelar atitude de imprevidência.
No estado de São Paulo, a receita de impostos alcança, em média, três quartos da renda total dos Municípios. Tal proporção já considera as transferências constitucionais (FPM, ICMS, IPVA, etc.), impostos arrecadados pela União e pelos Estados e passados aos Municípios.
Nas localidades menores, de incipiente base econômica, o FPM (22,5% do IR mais IPI) tem maior significado; nas unidades mais desenvolvidas, o ICMS responde com mais intensidade. Isso se dá porque o princípio redistributivo norteia o rateio do FPM (recursos tributários para quem mais necessita); e o princípio compensatório, do ICMS (recursos tributários para quem os gera).
Tal dependência vem se acentuando, mesmo porque é mais fácil receber da União e do Estado do que ampliar a capacidade arrecadadora. Mais grave ainda é a impassividade ante a situação de queda da receita e crescimento da despesa.
As diminuições da receita municipal relacionam-se com diversos fatores, entre eles:
desaquecimento da economia nacional, o que encolhe os repasses de FPM e ICMS;
evasão de unidades produtivas do município, com a conseqüente perda do ICMS;
renovação, em julho/97, do FEF (Fundo de Estabilização Fiscal), que retém parte das transferências federais;
efeitos da Lei Kandir, que retirou o ICMS (do qual 25% vão para os Municípios) de certas exportações;
extinção do IVV (Imposto sobre Vendas a Varejo) de combustíveis;
funcionamento, em 01/01/98, do Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental, penalizando, financeiramente, prefeituras com baixo atendimento de alunos do 1º grau.
Já as elevações da despesa referem-se a várias circunstâncias, entre elas:
dívidas de curto prazo herdadas da Administração anterior; 2) assunção de novos serviços públicos na área social (saúde, assistência e educação, principalmente);
desaparecimento da sobra inflacionária;
desemprego, o que eleva a demanda por serviços públicos;
custeio da aposentadoria de servidores que pouco contribuíram para o sistema municipal de previdência (celetistas transformados em estatutários).
As causas acima elencadas, primárias, independem da vontade política local, ao contrário de outras, secundárias. Estas últimas, se apresentam sob a forma de orçamentos municipais irrealistas, superestimados ou com créditos adicionais sem fonte financeira de cobertura. Nesse particular, o Vereador que aprova as verbas orçamentárias e adicionais tem parcela de culpa. Por que concordar com um orçamento de R$ 14 milhões se todos sabem que o Município não consegue arrecadar R$ 10 milhões ? Por que autorizar altos percentuais para abertura de créditos adicionais sem que o Executivo precise comprovar os casos de excesso de arrecadação?
Assim procedendo, o Vereador chancela, avaliza os descompassos entre receitas e despesas municipais. São atitudes que trazem de volta o ambiente institucional do período autoritário, quando o Legislativo era mero autenticador da vontade orçamentária do Executivo.
O bom agente político, o administrador competente, ao contrário, muito pode fazer em favor do equilíbrio das contas públicas, compensando, com vantagem, situações macroeconômicas desfavoráveis.
Nesse sentido, algumas providências que poderiam ser tomadas no sentido da aplicação da receita municipal são:
IPTU: atualização do cadastro imobiliário e da planta genérica de valores, assim como a revisão de isenções;
ISS: utilização do regime de estimativa, fiscalização mais efetiva, adoção de alíquotas diferenciadas para os vários tipos de serviço, atualização do cadastro imobiliário;
Taxas: revisão de valores, de modo a cobrir o real custo dos serviços municipais;
Contribuição de Melhoria: instituição deste tributo especialmente para as faixas mais abastadas;
Dívida Ativa: intensificação da cobrança amigável (através da anexação dos débitos nas cartelas dos impostos lançados, parcelamentos, descontos, chamadas para negociação, etc).
Por outro lado, outras medidas deveriam ser executadas tendo em conta a redução da despesa orçamentária. Como:
realização de meticuloso planejamento de caixa, de modo a evitar despesas adiáveis e os custosos empréstimos de Antecipação da Receita Orçamentária (ARO);
renegociação de contratos em mandamento, de sorte a reduzir preços e quantidades;
efetivação de rigorosas pesquisas prévias de preços como forma de baratear licitações e compras diretas e poupar o Município dos riscos de eventual cartelização de fornecedores e empreiteiros;
remanejamento de pessoal, freando novas admissões;
revisão dos salários elevados, que podem estar acumulando vantagens indevidas;
fixação de padrões de consumo de materiais, o que evita desperdício.
Em síntese, a adoção desses procedimentos têm-se mostrado perfeitamente possível, permitindo às administrações que os acolhem, alcançar bons resultados, em benefício da sociedade.
Antonio Roque Citadini é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
O Estado de S.Paulo, 30/03/1998, P. 2.