ESTABILIDADE E CONTAS PÚBLICAS
Antonio Roque Citadini (*)
A implementação do Plano Real trouxe relativa estabilidade para a Economia brasileira. Essa nova situação teve reflexos no exercício da competência fiscalizadora do Tribunal de Contas do Estado, acarretando, nesse particular, alteração substancial na forma de avaliação das Contas Anuais dos Municípios.
O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as Contas Anuais das Administrações Municipais, que compreende a análise da execução orçamentária e financeira, sendo, portanto abrangente sobre as contas gerais.
As contas públicas vinham sofrendo, nos últimos anos, as dificuldades inerentes a um país sem moeda.
Na realidade, os Municípios estimavam suas receitas e despesas de tal forma que não se tinha qualquer segurança de que os valores refletissem a exatidão de arrecadação e dispêndios.
A convivência prolongada com altas taxas inflacionárias criou para a Administração Pública grande número de despesas obrigatórias, com a quase impossibilidade de o Executivo controlar gastos, já que muitos atendiam reajustes compulsórios e inevitáveis.
Agora, com a relativa estabilidade da moeda, a execução orçamentária e financeira de forma mais equilibrada, compatibilizando receitas e despesas, passa a ter maior importância para os gestores dos Municípios.
Diante dessa nova realidade, os Tribunais de Contas, nas auditorias das Contas Anuais dos Municípios, defrontam-se com um parâmetro dos mais importantes, que é a ocorrência de eventual “deficit” ou “superavit” na execução da arrecadação e dos dispêndios.
Ao analisar as Contas municipais dos exercícios de 1.994/95/96, o Tribunal de Contas do Estado vem procurando sinalizar claramente a necessidade de a execução orçamentária compatibilizar Receitas e Despesas, de forma a não produzir grandes déficits.
No período inflacionário, em que a execução orçamentária se caracterizava por completa anarquia e verdadeira ficção, era praticamente impossível evitar o déficit.
Grande número de Municípios tem sido objeto de Parecer Prévio do TCE desfavorável à aprovação das Contas Anuais, em razão de déficit orçamentário, pois não conseguem comprovar que a ocorrência deveu-se à compulsoriedade da realização de despesas, que já não existem, em face da relativa estabilidade econômica.
Assim, com relação às contas do exercício de 1.995, os Municípios com déficit público superior a 10%, que não consigam comprovar qualquer excepcionalidade na gestão, têm recebido Parecer Prévio desfavorável.
Embora não se possa agir de forma puramente matemática, é certo que, relativamente ao exercício de 1.996, déficits que não se reduzirem drasticamente aos valores de 95 poderão implicar em Parecer desfavorável, uma vez que já se consolida a estabilidade econômica, não mais existindo despesas obrigatórias a serem satisfeitas pela Administração, bem como está-se eliminando a cultura inflacionária, o que certamente levará ao perfeito equilíbrio orçamentário, com receitas e despesas equivalendo-se.
Com essa sinalização, o TCE vem, desde o 2º semestre de 1.994, 1.995 e agora 1.996, procurando levar as Prefeituras a se adequarem à nova realidade monetária e econômica do País, efetuando realisticamente a previsão de entradas e gastos e acompanhando cuidadosamente o comportamento da arrecadação das receitas e da realização das despesas, evitando, assim, o déficit, o que constitui importante item de disciplina na execução orçamentária.
O Tribunal de Contas também vem controlando questões relativas às despesas de pessoal vem sendo controlada pelo Tribunal de Contas, obedecidos os parâmetros da chamada “Lei Camata”, tendo os Municípios que se adequar aos respectivos limites com sua folha de pagamento. Não o fazendo, vêm recebendo Pareceres Prévios desfavoráveis.
Outro tema de grande importância, e igual conseqüência, diz respeito à aplicação de recursos no Ensino, no porcentual mínimo constitucionalmente exigido. O TCE vem, desde os primórdios da “Lei Calmon”, que disciplinou o preceito constitucional, decidindo que a não aplicação do índice fixado é motivo para emissão de Parecer Prévio desfavorável à aprovação das Contas do Executivo.
Anote-se que, para os exercícios vindouros, de acordo com a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação ( Lei Federal nº 9.394 de 20 de dezembro de 1.996 ) já não serão computadas, como despesa com o Ensino, aquelas com pesquisas não vinculadas às instituições, aprimoramento ou expansão do ensino; subvenções a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; formação de quadros para a administração, alimentação, assistência social, médico-odontológica, farmacêutica e psicológica e pessoal em atividade estranha ao ensino.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo também tem examinado outro elemento relevante e inovador, na avaliação das Contas dos Municípios, são os empréstimos ARO (antecipação de receita orçamentária) tão comuns e gravosos para as Prefeituras. Taxas extorsivas, notoriamente lesivas aos cofres municipais, algumas ilegais, geram uma inadequada gestão, o que aponta para a conclusão desfavorável quanto à aprovação das Contas Anuais do Prefeito. Refiro-me especificamente à taxa de juros divulgada pela ANBID (Associação Nacional de Bancos de Investimento e Desenvolvimento) ou pela CETIP (Central de Liquidação e Custódia de Títulos Privados), que tem sido utilizada em empréstimos bancários contratados por Municípios, pois a cláusula contratual que sujeita o devedor àquela taxa vem sendo julgada nula, em pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, já cristalizada na Súmula nº 176 ( DJ de 06.11.96, p. 42 ).
Enquanto o Banco Central permite, e até estimula, tais empréstimos – que, a rigor, deveriam ser proibidos – o Tribunal vem indicando nos seus Relatórios de Auditoria o impacto nas Contas gerais dos Municípios, o que, quando intermediados e com taxas e encargos danosos, pode comprometer o Executivo.
Também cumpre destacar, no exame das administrações municipais, exercícios de 1.995 e 1.996, atualmente analisados, a questão relativa aos precatórios judiciários, que são objeto de tratamento específico no relatório de Auditoria e exame no Parecer sobre as Contas Municipais.
Permanecem como relevantes tópicos nas Contas Municipais, tradicionalmente examinados pela Auditoria, aqueles constantes das Instruções deste Tribunal, tais como: tesouraria, almoxarifado, bens patrimoniais, livros e registros, controle da dívida ativa, posição dos encargos sociais, licitações/dispensa/inexigibilidade, contratos, documentação da despesa, auxílio/subvenções/contribuições, análise das peças contábeis, operações com ações, ordem cronológica de pagamentos, concessões de serviços públicos e remuneração dos agentes políticos (Prefeito, Vice e Vereadores).
Não há dúvida de que com a modernização da auditoria das contas municipais, e com o tratamento que o Tribunal de Contas vem exigindo relativamente ao equilíbrio orçamentário, apenando os Prefeitos quando se verificar a ocorrência de déficit, exercendo rigorosa fiscalização sobre a folha de pessoal, os gastos com Ensino, obrigando os Municípios a manter os patamares constitucionais, bem como avaliando as operações de ARO e de precatórios, a ordem cronológica de pagamentos, além de todos os demais itens tradicionais, estamos certos de que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo está contribuindo para a boa aplicação dos dinheiros públicos e obrigando ao cumprimento dos princípios constitucionais da moralidade, probidade administrativa e economicidade.
(*) Antonio Roque Citadini é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e autor dos recentes livros O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e COMENTÁRIOS E JURISPRUDÊNCIA SOBRE A LEI DE LICITAÇÕES PÚBLICAS, Ed. Max Limonad.
SÉRIE PUBLICADA NO JORNAL “O PREFEITO”, Nº. 21, 14/08/97, P. 1 E 2; Nº. 22, 21/08/97, P. 1 E 10; E Nº. 23, 28/08/97, P. 10.