A VENDA DE AÇÕES POR ÓRGÃOS PÚBLICOS
Antonio Roque Citadini (*)
É sabido que muitas Prefeituras e órgãos públicos estaduais são proprietários de ações de empresas que estão ou não sob controle acionário do Poder Público, algumas delas hoje em processo de privatização.
Quando da constituição da PETROBRÁS – Petróleo Brasileiro S.A., as Prefeituras foram instadas a comprar suas ações, numa quase campanha cívica.
Em outro caso, quando da assunção pela SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – dos serviços municipais de águas e esgotos, Prefeituras subscreveram, ou receberam em pagamento, ações dessa Companhia.
Há também os casos de herança jacente, em que, no Estado de São Paulo, os bens, e entre eles, muitas ações de empresas públicas e privadas, bancos estatais, etc, ficavam para a Universidade de São Paulo. Há, igualmente, propriedade de ações da espécie originárias de doações recebidas de particulares por órgãos e empresas públicas.
Por outro lado, certamente haverá muitos casos de entidades com personalidade jurídica integrantes da Administração Indireta, que, por decisão própria, como investimento, subscreveram ou adquiriram ações de bancos estatais (Banco do Brasil, ou, no Estado de São Paulo, do BANESPA e da Nossa Caixa/Nosso Banco).
De modo mais ou menos semelhante isto também ocorreu em outras unidades da Federação e na própria União.
Relevante questão surge, agora, quando, premidos por falta de recursos, Prefeituras e órgãos públicos se dispõem a vender essas ações, para investimentos ou até mesmo como forma de aliviar problemas de caixa.
A matéria referente à venda de ações pertencentes a órgãos públicos, prevista na legislação sobre licitações e sobre valores mobiliários, não tem (com exceção dos casos de empresas estatais totalmente privatizadas – por exemplo as Companhias Siderúrgica Nacional e a Vale do Rio Doce, da União -ou cujo controle acionário foi vendido – caso da VASP, em São Paulo), a não ser recentemente, muitos precedentes na prática administrativa abrangidos pela malha de fiscalização do Tribunal de Contas do Estado. Surpreendentemente, quando se tentou informalmente a obtenção de informações junto à Universidade de São Paulo – titular de muitas ações não só de empresas telefônicas (contrapartida da aquisição de linhas), como de empresas, que lhe advieram por força de heranças jacentes, obteve-se resposta de que não tem promovido alienações de ações de que é titular.
A venda de ações pertencentes ao Poder Público vem regulada na lei de licitações e contratos públicos – Lei Federal nº 8.666/93 – aplicando-se subsidiariamente a legislação sobre valores mobiliários. Dispõe o art. 17 da Lei 8.666/93 que “a alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificada, será precedida de avaliação e obedecerá as seguintes normas: I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa (…); II – quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos: (…) c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica”. Assim, segundo a legislação sobre licitações, tratando-se de venda de ações (bens móveis), não se exigiria autorização legislativa, mas a operação estaria sujeita à avaliação prévia, dispensada licitação, mas devendo ser negociadas em bolsa e observada legislação específica, que, em nível federal, dispõe sobre valores mobiliários, ou seja, as Leis Federais 4.728/65, que disciplina o mercado de capitais e 6.385/76, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e Comissão de Valores Mobiliários, bem como a Resolução 39/66, do Banco Central do Brasil, que baixa o Regulamento das Bolsas de Valores Mobiliários.
De passagem, mencione-se que, no âmbito do Estado de São Paulo, embora não prevista a matéria expressamente entre as competências legislativas da Assembléia Legislativa, no artigo específico (Constituição Estadual, art. 19), para a alienação de ações é necessária “autorização da Assembléia Legislativa”, conforme inciso XV, do artigo 47 da C.E., que estabelece competir ao Governador do Estado “dispor, a qualquer título, no todo ou em parte, de ações ou capital que tenha subscrito, adquirido, realizado ou aumentado, mediante autorização da Assembléia Legislativa”. É um comando político-administrativo que obriga o Chefe do Executivo estadual a solicitar a autorização da Assembléia Legislativa, mediante lei.
No que respeita à alienação e avaliação de ações pertencentes ao Poder Público, menção especial merece a legislação específica sobre a chamada “desestatização” de empresas sob controle acionário do Governo do Estado de São Paulo, ou alienação de ações de outras em que é minoritário. Trata-se da Lei nº 9361, de 5 de julho de 1996. Não cabe aqui um estudo detalhado dessa lei que criou o Programa Estadual de Desestatização, mas alguns dispositivos devem ser mencionados. Para as sociedades relacionadas no Capítulo IV e no Anexo I da lei (art. 2º, II), esta concede autorização genérica para “alienação de participação societária, inclusive do controle acionário, mediante ofertas públicas” (art. 3º, I). A alienação de outras sociedades depende de prévia autorização legislativa (art. 2º, § 1º).
Caberá ao Conselho Diretor do Programa Estadual de Desestatização, diretamente subordinado ao Governador e constituído na forma do artigo 2º, propor “o preço mínimo a ser observado em cada desestatização, assim como o percentual mínimo de pagamento, em moeda corrente, do preço das ações… objeto de desestatização” (art. 5º, I, “c”) e determinar, aos representantes do Estado nas Assembléias Gerais das controladoras das sociedades a serem desestatizadas a homologação do preço mínimo da desestatização (“e”).
Quanto à avaliação das ações, dispõe globalmente o art. 7º que “a determinação do preço mínimo dos projetos de desestatização levará em consideração estudos elaborados com base na análise detalhada das condições de mercado, da situação econômico-financeira e das perspectivas de rentabilidade da sociedade ou bens e direitos a serem desestatizados”, incluindo-se obviamente as ações.
Entendo, outrossim, que, ao remeter à “legislação específica”, além da legislação sobre valores mobiliários e da lei das sociedades anônimas, a lei de licitações acarreta, necessariamente, a incidência de eventual legislação local, estadual ou municipal, conforme o caso, que poderá ou não exigir autorização legislativa para a alienação de ações. Aliás, para a prática de atos pelos agentes políticos locais, a respectiva legislação teria que ser, de qualquer forma, obrigatoriamente observada. Há casos, por exemplo, de dispensa de autorização legislativa, quando se tratar de ações que possam ser vendidas em Bolsa de Valores. Não no âmbito da Administração estadual, como visto.
Assente, portanto, que a venda de ações pertencentes ao Poder Público, de que são titulares órgãos de sua administração direta, autárquica ou fundacional, só pode ocorrer em bolsa de valores mobiliários, consoante o mencionado dispositivo legal (Lei nº 8.666/93, art. 17, II, “c”).
É de consenso que, quando as ações não tiverem cotação em Bolsa de Valores Mobiliários, para assegurar o pregão, a única possibilidade é o leilão, igualmente, e sempre, procedido em Bolsa, para que seja garantido o princípio da isonomia e da obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, não se podendo admitir a venda em balcão, ainda que na Bolsa de Valores Mobiliários (no Estado de São Paulo, a Bovespa).
Não é o caso do Rio de Janeiro, onde junto à Bolsa de Valores Mobiliários funciona um sistema sob a responsabilidade da SOMA – Sociedade Operadora de Mercado de Acesso, que negocia ações não cotadas em bolsa, abrindo a SOMA o mercado aos tomadores e por lance se realizam as operações.
Mas, segundo opinião corrente, conquanto o sistema funcione junto à Bolsa de Valores Mobiliários, logo autorizado por ela, tais negócios não se realizam na Bolsa, mas no mercado paralelo de balcão, de acesso vedado à Administração Pública, por contrariar a forma da legislação licitatória citada, porque lhe falta o requisito da cotação prévia, isto é, inexiste a avaliação prévia.
Isto não ocorre em São Paulo, onde, como se sabe, a corretora Banespa – Corretora de Câmbio e Títulos, só vende ações do Poder Público mediante leilão em bolsa, com autorização da Comissão de Valores Mobiliários e publicação de editais de alienação com preço mínimo de lance, que é estabelecido mediante avaliação do respectivo valor.
Detendo-me, particularmente, no caso de ações representativas do capital da SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo, observo que, de longa data, era conhecido o formulário, dirigido exclusivamente aos Municípios (como se percebe pelo seu conteúdo), da Banespa Corretora de Câmbio e Títulos, denominado “Alienação de Ações da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP”, contendo todas as informações necessárias à venda de ações dessa empresa, onde, entre outras informações, lê-se: a) “Por tratar-se de uma empresa não cotada em Bolsa, suas ações deverão ser alienadas através de Leilão Especial de Títulos não cotados na BOVESPA”; b) “Atendendo exigências da empresa os seguintes documentos deverão ser encaminhados para análise da Sabesp: Lei Orgânica do Município, Autorização da Câmara para Alienação das Ações…; Lei que aprova a alienação das ações…” (etc.). Seguem-se outras regras, prevendo-se que a Banescor solicitará aprovação do Conselho da Bolsa e autorização da Comissão de Valores Mobiliários, após o que divulgará o edital do leilão, etc. Há também tabela de taxa de corretagem e taxa de emolumentos.
Todavia, há cerca de três meses, as ações da SABESP passaram a ter cotação na BOVESPA, podendo, pois, ser negociadas em Bolsa.
Fica esboçado, assim, o mecanismo – que pode ser generalizado – de venda de ações por órgãos públicos da Administração Direta e Indireta.
(*) ANTONIO ROQUE CITADINI é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e autor dos recentes livros “O Controle Externo da Administração Pública” e “Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas”, Ed. Max Limonad.
(Revista Licitar, ano 1, nº. 3, Set/1997, pp. 1, 13 A 15)