ANTONIO ROQUE CITADINI
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Brasil
Presidente do Instituto Ruy Barbosa – Associação Civil de Estudos e Pesquisas dos Tribunais de Contas do Brasil
Palestra sob o tema: “Responsabilidade Fiscal e atuação dos Tribunais de Contas Brasileiros” proferida em 29.11.2000 no 1º Congresso Internacional da Associação de Entidades Oficiais de Controle Público do MERCOSUL – ASUR – “CONGRESO TRIBUNALES DE CUENTAS”
Puerto Iguazu – ARGENTINA – 29 de novembro a 02 de dezembro de 2000
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A RESPONSABILIDADE FISCAL E A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS
I – INTRODUÇÃO
I – CONSIDERAÇÕES GERAIS
III – A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
IV– A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS
V– A LEI PENAL DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
V – CONCLUSÃO
A RESPONSABILIDADE FISCAL E A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Dignos componentes da Mesa,
Senhoras e Senhores,
Antes de abordar o tema que me foi proposto – “Responsabilidade Fiscal e atuação dos Tribunais de Contas Brasileiros” – gostaria de parabenizar a Associação de Entidades Oficiais de Controle Público do Mercosul por essa iniciativa que será muito marcante: a de promover esse 1º Congresso Internacional, reunindo homens públicos de vários países e membros de órgãos de controle externo.
Com certeza, os debates e as discussões que nestes dias serão feitos sobre a Responsabilidade Fiscal, ressaltando a atuação dos Tribunais de Contas, serão de muito proveito para todos os palestristas e participantes.
A troca de informações e de experiências sempre se mostrou como um fator de aprimoramento individual. Cada um, por certo, saberá fazer a leitura correta do que aqui vier a ser exposto e saberá fazer também as adaptações necessárias para o exercício de seu ofício no seu país.
Como Presidente, no Brasil, do Instituto Ruy Barbosa, que se dedica a estudos e pesquisas para os Tribunais de Contas do País, tenho tido esta preocupação e, na medida do possível, temos promovido Encontros Regionais, com o objetivo de promover discussões sobre assuntos de interesse dos Tribunais – em especial o da responsabilidade fiscal – e procurando, assim, que haja uma ação uniformizada dos Tribunais.
Deixo registrado, pois, meus cumprimentos aos dirigentes da ASUL – a Associação de Entidades Oficiais de Controle Público do Mercosul e meu agradecimento pelo convite para esta palestra.
II – CONSIDERAÇÕES GERAIS
É importante registrar, desde logo, que a responsabilidade fiscal é objeto de disciplina legal na maioria dos países e isto se faz necessário porque em todos os tempos e em todas as partes do mundo se teve e sempre se terá a prática de atos irresponsáveis.
O noticiário internacional é farto em trazer informações, as mais diversas, sobre atos de corrupção, de desonestidade, de falta de ética, de desvios de verbas públicas, de superfaturamento em compras e na contratação de obras públicas, e isto tem lugar em todos os países, quer sejam ou não desenvolvidos.
Medida que ajuda a coibir tais práticas abusivas é o permanente estado de alerta da sociedade, que deve estar sempre atenta para utilizar os mecanismos à sua disposição e os utilizar, denunciando aos órgãos de controle, os casos de que tem notícia.
Para toda a sociedade, e, em especial para os administradores públicos e os órgãos de controle é de suma importância que haja legislação clara delimitando o comportamento dos gestores, pois a existência de uma legislação que tenha conteúdo técnico e regras claras a serem obedecidos, facilita, no sentido de coibir a prática de eventuais ilegalidades e irregularidades, e também no de aplicação de sanções, pelos órgãos competentes, enquadrando-se com clareza os casos de desobediência às normas.
III – A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
Aproveito para falar um pouco sobre a Lei brasileira, em vigor desde maio deste ano e que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Já nasceu com o nome de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não interessa fazer aqui uma retrospectiva da legislação brasileira que ao longo dos anos sempre existiu cuidando de dar enquadramento a atos administrativos praticados com irresponsabilidade fiscal. Deter-me-ei somente na Lei atual que está em vigor desde o mês de maio deste ano.
Trata-se de uma Lei que está chegando num momento em que por decisão política a ação governamental tem resultado numa diminuição da presença do Estado em inúmeros setores da economia.
Grandes e profundas mudanças estão sendo feitas na Administração Pública, no Brasil, sendo importante registrar que o equilíbrio das contas públicas, entre outros valores, independe de ideologia, de corrente política ou de partidos. O Estado – seja ele brasileiro, argentino – não pode conviver com permanente desequilíbrio, não importando quem o esteja governando.
Importante ressaltar que a nova Lei brasileira procurou, e o fez corretamente, privilegiar as atividades de planejamento e de controle interno.
E bem agiu o legislador, pois, a atividade do PLANEJAMENTO tem grande importância para evitar que se façam gastos imediatistas, de conveniência, que surgem no dia a dia, mas sem qualquer compromisso com prioridades.
O CONTROLE INTERNO tem, por sua vez, a função de acompanhar a execução, fazer a comparação com o planejado e dar ciência de eventuais irregularidades ao Tribunal de Contas, órgão que exerce, constitucionalmente, no Brasil, as funções de controle externo da Administração.
Ambas as atividades – PLANEJAMENTO e CONTROLE INTERNO, na realidade, não são inovações que se possa, no nosso caso, atribuir à Lei vigente.
A Constituição Brasileira, de 1988, ao prever o Plano Plurianual no seu artigo 165, impôs ao Administrador Público regras que devem ser atendidas com a finalidade de se ter um planejamento das ações futuras que pretenda realizar.
Assim, a regra é que o orçamento público seja precedido de planejamento. Não se pode admitir orçamentos feitos sem qualquer compromisso com o que pretenda a Administração executar. O orçamento há de estar fundamentado em dados da realidade vivida pelo ente federado – estados e municípios – , sustentado em bases históricas reais e não em previsões futurísticas de algum idealista.
A Lei de Responsabilidade Fiscal atende, no caso brasileiro, à exigência da Constituição Federal (artigo 165, § 9º), no que se refere à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei do Orçamento. Teve origem no projeto enviado pelo Governo brasileiro ao Parlamento – Congresso Nacional – para atender, no prazo de 180 dias, o contido na Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, que exigiu lei complementar para dispor sobre algumas matérias.
Pode-se dizer que a Lei de Responsabilidade Fiscal veio regulamentar o disposto no artigo 163 da Constituição Federal de 1988, pois, vê-se que suas disposições contemplam as matérias contidas nos incisos I a IV do artigo 163 da Constituição Federal, que tratam de finanças públicas, dívida pública e mobiliária, concessão de garantias, e a emissão e resgate de títulos da dívida.
Apesar da previsão constitucional quanto às Leis Orçamentárias, oportuno se mostrou a criação de alguns documentos e instrumentos de controle. Criou ANEXOS para acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual, e alguns RELATÓRIOS e DEMONSTRATIVOS que devem ser publicados periodicamente informando a execução orçamentária e financeira.
Quanto ao controle interno cabe lembrar que, embora previsto no artigo 74 da Constituição brasileira para funcionar de forma integrada e atuante em todos os Poderes, reconhecidamente precisava de uma previsão mais concreta na legislação infra-constitucional.
A Lei vigente atendeu, assim, a esta necessidade. Ao exigir que o órgão ou pessoa responsável pelo controle interno faça o acompanhamento dos dados que a Administração informará nos demonstrativos a serem publicados periodicamente, para conhecimento público, estará possibilitando que o controle interno exerça, efetivamente, seu papel.
IV – A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS
Quero frisar a importância dos Tribunais de Contas na fiscalização da execução das Leis que estabelecem normas de finanças públicas.
Refiro-me, é certo, ao que ocorre no Brasil.
De acordo com o artigo 71 da Constituição Brasileira, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas, cabendo-lhe a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos.
O Tribunal de Contas é o órgão de controle externo dos atos da Administração e, portanto, o único que primeiramente agirá exigindo o enquadramento dos Poderes e Órgãos nas regras legalmente estabelecidas.
É gratificante registrar que há anos, portanto, antes da atual Lei, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao qual pertenço como Conselheiro, vem dando valiosa contribuição para o equilíbrio das contas públicas dos municípios paulistas, sob sua jurisdição, e que somam 644 cidades.
O rigor empreendido há tempos na apreciação das contas anuais dos Municípios e do Estado de São Paulo, exigindo dos administradores execução orçamentária equilibrada, sob pena de emissão de parecer desfavorável às contas, é fator de real importância para a mudança de comportamento dos administradores, em seus atos de gestão.
Ainda que, tratando-se de contas anuais, o julgamento final seja do Poder Legislativo, este posicionamento técnico do Tribunal tem um caráter também pedagógico e conduz, não só os administradores, mas também os parlamentares, a uma reflexão, indicando-lhes o caminho a percorrer para um resultado eficaz da administração orçamentária, perseguindo o almejado equilíbrio final das contas públicas.
Os dados consolidados dos julgamentos realizados no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comprovam que nos exercícios de 1995 e 1996 mais de 350 municípios paulistas receberam parecer desfavorável, tendo como motivo o desequilíbrio orçamentário. Já em 1997 tal número caiu para 59 municípios, o que confirma a correta posição assumida pelo Tribunal em sua exigência. Portanto, no que diz respeito à execução orçamentária, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, no Brasil, já vem atuando de modo rigoroso, antecipando-se às regras impostas pela nova Lei.
Sempre atento para bem cumprir seu papel fiscalizador e procurando prestigiar a transparência, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo editou uma cartilha (que está disponibilizada na Internet, em sua página – www.tce.sp.gov.br – e na página do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – www.bndes.gov.br) dirigida aos seus jurisdicionados, explicativa dos principais pontos da Lei. Tal cartilha tem como finalidade servir de orientação aos administradores públicos, objetivando facilitar-lhes a aplicação da nova norma legal.
Editou, também, Instruções próprias fixando prazo e regras a serem cumpridos para possibilitar-lhe o acompanhamento das metas estabelecidas e sobre as quais deverá exercer suas atribuições legais de fiscalização.
Já preparou e divulgou, também, no jornal Diário Oficial, os modelos de relatórios e demonstrativos que os Prefeitos e demais Chefes de Poderes e Órgãos, na área estadual e municipal, deverão apresentar ao Tribunal, na periodicidade bimestral e quadrimestral.
Assim, os órgãos estaduais e municipais paulistas, jurisdicionados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo não podem alegar impossibilidade de enviar seus dados, já que têm os modelos para os relatórios exigidos pela Lei.
Ponto de significativa importância que se destaca na lei é a previsão de participação da sociedade, por meio de audiências públicas a serem realizadas para a discussão de metas e programas de governo constantes das leis de orçamento (Par. Único do art. 48). No artigo 48 a lei trata da transparência da gestão fiscal, prevendo ampla divulgação, tanto dos textos das leis orçamentárias, como da efetiva execução do orçamento, mediante a publicação e até a disponibilização em meio eletrônico, dos relatórios e demonstrativos que informam o comportamento da arrecadação e da despesa.
Cabe registrar, nesta oportunidade, que por iniciativa do Instituto Ruy Barbosa – Associação de estudos e pesquisas dos Tribunais de Contas do Brasil -, o qual tenho a honra de presidir, foram realizados alguns Encontros de Técnicos de Tribunais Estaduais e Municipais, com a finalidade de debater a nova lei, buscando, na medida do possível padronizar-se sua interpretação e aplicação, uniformizando até os formulários criados pelos diversos Tribunais para atender à Lei.
A importância destes Encontros é que as discussões e os debates trazem à luz solução para temas polêmicos da legislação e, muitas vezes, até da atuação prática dos Tribunais, resultando, sempre, em posições firmadas que contemplam a opinião da maioria e beneficiam a Instituição, e, por conseqüência a sociedade.
V – A LEI PENAL DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
Houve por bem o Parlamento Brasileiro aprovar, também, como complemento à Lei de Responsabilidade Fiscal, uma lei tipificando como crimes, em algumas modalidades, a conduta do administrador público no descumprimento de normas de finanças públicas.
Não vejo com bons olhos tal posicionamento. E isto não significa advogar a impunidade. Pelo contrário, sou muito favorável a punições, porém, entendo que na área da administração pública, os deslizes, muitos até decorrentes de erro de interpretação da legislação, devem receber sanções pecuniárias, de multa e até multas pesadas, que façam o administrador refletir melhor no momento da tomada de decisões.
É preciso considerar o número infindável de atos que pratica o administrador no seu dia a dia, muitos deles que exigem aplicação combinada de normas legais, para as quais nem sempre a interpretação é uniforme, havendo casos de mais de uma corrente de interpretação, e, cada qual com sua base de sustentação defensável. Há situações que só ao longo de muito tempo se obtém claro posicionamento doutrinário uniforme e coerente com a jurisprudência do judiciário.
Entendo que deve-se deixar para a lei penal, com a aplicação, sim, da pena de prisão, os casos de crimes praticados contra o erário, naquelas situações de que são exemplos o peculato (desvio de bens ou dinheiro públicos), a prevaricação (prática ilegal para satisfazer interesses próprios), ou seja, quando o administrador age com dolo, má fé, com interesse claro de beneficiar-se em detrimento do erário.
Contudo, como este não foi o entendimento do legislador brasileiro, temos, na legislação vigente, a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, que define como crime e apena com reclusão de 1 a 4 anos, o administrador público que ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos oito meses do último ano de mandato, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou reste parcela a ser paga no exercício seguinte, para a qual não haja suficiente disponibilidade de caixa.
Vejo como uma penalidade muito dura e que poderá não trazer benefício à sociedade, pois, pode gerar um desestímulo ao exercício de cargos públicos por quem tenha índole de muita cautela, embora com muito potencial e aptidão para ocupar cargos de comando na administração pública.
Imagino um erro de projeto e quem sabe de planejamento que dê causa a uma situação na qual se constitua uma obrigação no mês de maio, prevendo-se a possibilidade de pagamento, mas, em decorrência de queda de arrecadação no último quadrimestre, deixe de haver recursos para o pagamento. Refiro-me, logicamente, a um caso para o qual não tenha havido dolo ou má fé, e sim, uma circunstância inesperada. Dir-se-á que haverá defesa, porém, pode ocorrer a simples aplicação literal da lei, que não prevê atenuante. É uma despesa para a qual não houve pagamento, e, portanto, poderá haver o rigor da lei.
Por tal razão, inclino-me a defender a aplicação de multa pessoal ao administrador, quando há o desrespeito à lei de finanças, ressalvados os casos já mencionados, de crimes contra a Administração. Entendo que seria muito mais justo e que alcançaria maiores e melhores resultados para a conscientização e aprimoramento do administrador.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, possui uma Lei Orgânica que define sua competência, suas atribuições e estabelece as punições que pode aplicar aos seus jurisdicionados. Entre as sanções está a de aplicar multa pecuniária, e, nos casos de gravidade, pode o Tribunal inabilitar o responsável por um período de até 8 anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.
Referida lei permite, também, que o Tribunal declare inidôneo o licitante – particular, portanto – que tenha fraudado a licitação ou contratação, utilizando-se de meios ardilosos e com o intuito de alcançar vantagem ilícita para si ou para terceiros.
Prevê, inclusive, a Lei Orgânica, a possibilidade de o Tribunal determinar o afastamento do cargo, enquanto não terminar o processo que apura sua efetiva responsabilidade, no caso de entender que sua permanência dificultará a realização de auditoria ou inspeção ou que poderá, ocupando o cargo, causar novos danos ou inviabilizar o seu ressarcimento. Nestas condições, o chefe do órgão a que pertença o responsável, será responsabilizado solidariamente se não atender à determinação de afastamento feita pelo Tribunal.
CONCLUSÃO
ESTES, SENHORAS E SENHORES, SÃO OS PONTOS QUE ENTENDI OPORTUNO ABORDAR NESTE CONGRESSO.
REAFIRMO A IMPORTÂNCIA DO PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS EXERCENDO O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, COIBINDO A PRÁTICA DE DESMANDOS E OS DESVIOS DE RECURSOS PÚBLICOS DO ERÁRIO.
ALIADO DO TRIBUNAL NESTE MISTER É O ÓRGÃO OU RESPONSÁVEL PELO CONTROLE INTERNO, QUE ACOMPANHA O DIA A DIA DA GESTÃO ADMINISTRATIVA DO SEU ÓRGÃO OU ENTIDADE.
PELA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL, AGORA REGULAMENTADA, COMO JÁ AFIRMEI, PELA LEI VIGENTE DA RESPONSABILIDADE FISCAL, CABE AO CONTROLE INTERNO O DEVER DE COMUNICAR AO TRIBUNAL DE CONTAS A OCORRÊNCIA DE QUALQUER IRREGULARIDADE QUE TOME CONHECIMENTO. CONSIDERO QUE OS TRIBUNAIS DE CONTAS, NO BRASIL, ESTÃO INSTRUMENTALIZADOS PARA SE DESINCUMBIREM, A CONTENTO, DE SUAS COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES LEGAIS E POSSO TESTEMUNHAR QUE HÁ UM ESFORÇO NESTE SENTIDO, TANTO QUE SE OBSERVA O INTERESSE DE TODOS OS CONSELHEIROS NO ACOMPANHAMENTO E DISCUSSÃO DE NOVAS NORMAS LEGAIS QUE VÃO SURGINDO E TAMBÉM NO APRIMORAMENTO DOS QUADROS DOS TRIBUNAIS PARA UMA AUDITORIA QUE VENHA A ALCANÇAR SEMPRE MAIOR GRAU DE EFICIÊNCIA.
MUITO OBRIGADO.